杨献国:改进和完善特色小镇考核机制的建议

我省特色小镇创建以来,已经取得令人瞩目的成就,具有广泛的影响力。但是,由于特色小镇是创新发展的新举措、新路径,创建时间不长,各地特色小镇建设进程又非常快速,各方面的配套措施明显滞后。我们在各地调研中,基层对要求改进特色小镇考核呼声大,综合大家的意见,以下四方面需要改进和完善:

一是需要改进和完善考核内容,增强特色性考核,以切合特色小镇建设的特色。考核内容上,目前统一规定了“规划空间、功能内涵、投资建设、扶持政策”等四方面共性内容的综合考核,非常必要。但是对不同行业,不同的特色小镇,各自特色内容(比如高端装备制造小镇和历史经典小镇的特色性评价)等方面的考核评价,还十分缺乏。

二是需要改进和完善考核标准,增强个性化可比性考核,以切合特色小镇建设的差异化特征。我省首批特色小镇的第一次年度考核,对投资量作出了统一规定,即特色小镇创建年投资不少于15亿元,其中信息经济、旅游、金融、历史经典产业特色小镇年投资不低于10亿元,放宽了5亿元投资额的要求。但是对于历史经典小镇,如磐安县的江南药镇、南浔区的善琏湖笔小镇等,与金融和高端装备制造业小镇,如玉皇山南基金小镇、江北动力之间相比较,前者达到投资量要求十分困难,后者十分轻松,基本谈不上可比性。

三是需要改进和完善考核方式,增强多样性考核,以准确反应特色小镇建设的真实性。今年上半年对特色小镇建设进行了考核,主要采取听汇报、查台账、看现场等方式,对第一批37个省级特色小镇2015年度固定资产投资、项目形象进度、建设用地使用、新增税收、高端要素集聚、产业特色打造等六大块68个小项做了核查,这是必要的。但是用同一考核方式去衡量、比较不同发展模式的特色小镇之优劣,得出的评判将是不客观的。比如西湖区龙坞茶镇建设,是以特有的龙井茶资源为基础的。而玉皇山南基金小镇则是无中生有,主要通过引进基金公司形成产业氛围,发展模式相去甚远,查台账和看现场的观感差异特大,对考核评价影响特大。

四是需要改进和完善考核期限规定,增强时间周期的弹性化考核,以切合特色小镇建设发展进程规律不一和周期不一的实际。我省特色小镇实行“宽进严定、动态管理、验收命名”的创建方式,建设进度原则上要求3年内完成投资。在此期间,每年都有投资、产值、税收、人才集聚,以及旅游、文化、社区管理的定量要求。对第一年建设进度不达标的,次年就降格为省级特色小镇培育名单;而两年不达标的,则退出名单。这些量化要求,对于防止滥竽充数现象非常必要。但是必须承认,不同产业的特色小镇,在建设发展进程上、成长周期上是有特定规律的,部分产业的特色小镇一年见效,三年可以基本建成;而有些小镇一年只能打基础,而到第二、乃至第三年,也不可能产生多少税收和其他收益;有些小镇则需要更长时间,才能培育起产业效应。比如,杭州静脉小镇,是以垃圾填埋与综合处理、清洁城市、保护生态环境为创建目标的,用税收等经济效益指标来考核,则3—5年内都无法达到要求。因此特色小镇建设周期要求也不应“一刀切”。

客观而言,特色小镇的考核存在“四难”。即:一是由于产业多样性特点,就带来小镇特色内容难以统一考评;二是由于产业成长时间、速度不一,就带来特色小镇发展进程和效应,发展潜力和预期,难以统一测量;三是由于产业高端要素集聚的需求强度不一,就带来特色小镇人才、土地、投资等要素指标完成难以统一评定、界定;四是由于产业个性特点具有不同发展模式,不同发展规律样本,就带来特色小镇发展周期难以统一规定考核期限。因此,必须坚持实事求是、科学考核、分类考核、综合考核原则,用“一把尺子量到底”的办法是行不通的。为此,建议:

(一)在考核思路上,要强调“特色小镇特色考,特色小镇考特色”。“特色小镇特色考”,就是特色小镇考核不能按照一般经济工作的考核办法、考核习惯进行。要从不同特色小镇代表着不同行业、不同发展特点的实际出发,制定具有符合特色小镇特点的考核办法来实施,这个考核办法应该是具有特色的。“特色小镇考特色”,就是考核特色小镇的重点内容、重点指标应该是放在对小镇的个性特色方面。注重考核小镇的规划特色、形象氛围特色、产业特色、人才团队特色等,“特色分”应该占相当比例。

(二)在操作层面上,可以实行“统分结合、多维定位、双重考核、一举多式、弹性期限”

——统分结合。就是在对特色小镇考核指标的设定上,既要有统一指标,又要有分类指标;既要有共性指标,又要有个性指标。统一指标方面,目前已确定多项,这里不再重复。分类指标方面,可以针对不同行业如金融类、旅游类、健康产业类、时尚类等等,由相关单位磋商,设定具体合理的诸类具体分项,分模块,分行业指标。

——多维定位。就是特色小镇考核内容上,要经济、文化、科技等多个维度考量,而不是单一的经济指标。既要注重固定投资、项目形象进度、新增税收等硬件指标,更要注重规划的新意独到、设计的独到创新、产业的文化内涵提炼挖掘、环境布局和景观空间的创意等软件指标。特别对环境保护、文化产业、健康产业、旅游产业类的特色小镇,更要突出历史、人文方面的特色要求,不应过于强调投资进度和经济效益指标。对16个历史经典产业特色小镇,应当把考核内容维度视角,放在传统工艺保护、传承、弘扬和提升彰显方面。

——双重考核。就是在考核主体上,要把政府部门考核的权威性与第三方评估考核的专业性、客观性、公正性结合起来。既要有自上而下的政府部门的考核,又要有独立、客观、专业的第三方考核,使考核结果更具真实性、贴切些,更符合特色小镇实际。特别是第三方考核评估,可以有效摆脱政府“内循环”式自我评估的束缚,也更能使人信服。第三方考核评估的机构,应当不是部门直属单位所控制的机构,不是利益相关方。第三方的考核评估应当提前介入,从考核指标体系设计阶段就参与制定,考核流程要有监督程序,考核结论应当是专家等相关人士集体研究意见,考核的结果应当与政府部门的考核结果具有同等效力。

—— 一举多式。目前对特色小镇的考核举措、考核方式,主要采取听汇报、查台账、看现场、开座谈会等方式进行,这种统一的考核是必须的,但还是有较大的局限性。应当进一步丰富和拓展考核方式,以多样式的考核评价来契合特色小镇多样性的特点。尤其对历史经典产业小镇的考核方式,可以设立对周边地区影响力,辐射力评价,社会认知度、公众美誉度评价,文化特色彰显度评价等考核方式,使考核更有针对性、导向性。

——弹性期限。要改进特色小镇目前单一的年度考核办法,实行年度考核与动态考核相结合,建立差异化考核机制。对于松阳县茶乡小镇、南浔区善琏湖笔小镇、常山县赏石小镇、湖州市丝绸小镇、龙泉市青瓷小镇、宝剑小镇等历史经典产业特色小镇,以及杭州静脉小镇等,要拉长建设周期考核年限,延缓考核验收时间。由此,使考核验收的时间要求,符合产业培育、成长发展的规律。

省政府参事:杨献国、马力宏